Phần 1- Thể chế, cơ chế và chính sách cho phát triển năng lượng

Vai trò quan trọng của thể chế trong phát triển đất nước

Theo nhà kinh tế học người Mỹ Douglass North (Giải Nobel kinh tế 1993), thể chế (Institutions) là những quy tắc hay luật chơi do con người tạo ra để điều chỉnh các tương tác về xã hội, chính trị và kinh tế. 

Ba cấu thành quan trọng của hệ thống thể chế gồm: thể chế chính thức (hiến pháp, luật pháp, các văn bản dưới luật), thể chế không chính thức (tập quán, truyền thống, chuẩn mực ứng xử trong xã hội v.v.) và cơ chế thực thi (bao gồm cả biện pháp chế tài). Thể chế có vai trò quyết định đối với sự hình thành và hoạt động của cơ chế, chính sách. Cơ chế thể hiện quy luật vận hành của một hệ thống, nêu rõ sự tương tác giữa các yếu tố cấu thành hệ thống và nhờ vào việc tương tác đó mà hệ thống hoạt động. Cơ chế có thể được hiểu là cách thức, phương pháp, công cụ được sử dụng để tác động, điều khiển, kiểm soát đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu đã xác định. Cơ chế chịu sự tác động trực tiếp bởi thể chế. Chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung. Dựa vào đường lối chính trị chung để định ra chính sách. Chính sách được hiện thực hóa bằng việc sử dụng các công cụ điều hành (cơ chế quản lý).

Mối quan hệ giữa thể chế, cơ chế và chính sách có tính chất tương hỗ. Thể chế tạo khung khổ nguyên tắc để hình thành chính sách và chính sách giữ vai trò tác động trực tiếp cho sự vận hành của cơ chế thông qua các công cụ nhất định. Mặt khác, chính sách phản ánh một cách trung thực, khách quan điều kiện kinh tế - chính trị - xã hội của đất nước ở thời điểm hiện tại và dự báo khả năng, khuynh hướng phát triển trong tương lai; và từ cơ sở đó, chính sách mang tính định hướng và là nền tảng để chế định nên pháp luật, hay pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. 

Ngay từ Đại hội lần thứ XI và tiếp tục được khẳng định tại các Đại hội lần thứ XII và XIII của Đảng, ba đột phá chiến lược được đặc biệt chú trọng là thể chế, nhân lực và kết cấu hạ tầng [1], cụ thể:

+ Về thể chế: Tập trung ưu tiên hoàn thiện đồng bộ, có chất lượng và tổ chức thực hiện tốt hệ thống luật pháp, cơ chế, chính sách nhằm tạo lập môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi, lành mạnh, công bằng, thúc đẩy đổi mới sáng tạo; huy động, quản lý và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển, nhất là đất đai, tài chính; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý, hiệu quả, đồng thời tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực bằng những biện pháp hữu hiệu.

+ Về nhân lực: Phát triển nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao, ưu tiên nguồn nhân lực cho công tác lãnh đạo, quản lý và các lĩnh vực then chốt trên cơ sở nâng cao, tạo bước chuyển biến căn bản, mạnh mẽ, toàn diện về chất lượng giáo dục, đào tạo gắn với cơ chế tuyển dụng, sử dụng, đãi ngộ người tài; đẩy mạnh nghiên cứu, chuyển giao, ứng dụng và phát triển khoa học - công nghệ.

+ Về kết cấu hạ tầng: Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại cả về kinh tế và xã hội, về môi trường và quốc phòng, an ninh, ưu tiên phát triển một số công trình trọng điểm quốc gia về giao thông, thích ứng với biến đổi khí hậu; chú trọng phát triển hạ tầng thông tin, viễn thông, tạo nền tảng chuyển đổi số quốc gia, từng bước phát triển kinh tế số, xã hội số.

Trong ba đột phá chiến lược đó, Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của Đảng (2021) nhấn mạnh vai trò quan trọng của thể chế: “Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ tư duy, xây dựng, hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển bền vững về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, môi trường..., tháo gỡ kịp thời những khó khăn, vướng mắc; khơi dậy mọi tiềm năng và nguồn lực, tạo động lực mới cho sự phát triển nhanh và bền vững đất nước”.

Hiện nay, Chính phủ đề ra 5 nội dung chính sau đây nhằm xây dựng thể chế phát triển nhanh và bền vững của đất nước [2]: (i) Tạo lập cơ sở pháp lý để kiến tạo, phát triển năng lực các chủ thể, phát huy đúng vai trò của từng chủ thể; (ii) Tạo lập cơ chế, chính sách huy động và phân bổ mọi nguồn lực; điều tiết hài hòa lợi ích phát triển giữa các chủ thể; (iii) Tạo lập "sân chơi" lành mạnh, bình đẳng, minh bạch, phù hợp, hiệu quả đối với các chủ thể trong từng lĩnh vực; (iv) Tạo lập khung khổ pháp lý phù hợp để hội nhập quốc tế có hiệu quả cao, bảo đảm lợi ích quốc gia, dân tộc; (v) Tạo lập cơ chế vận hành, kiểm soát có hiệu quả, khắc phục, phòng ngừa các rủi ro, tiêu cực.

Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và tạo lập cơ chế, chính sách cho phát triển năng lượng

Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật lĩnh vực năng lượng

Đảng và Nhà nước Việt Nam đã đề ra nhiều chủ trương, chính sách lớn về phát triển đất nước, trong đó có lĩnh vực năng lượng.
Theo Nghị quyết số 937/NQ-UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội “Giám sát chuyên đề về việc thực hiện chính sách, pháp luật về phát triển năng lượng giai đoạn 2016-2021” [3], việc thể chế hóa chủ trương của Đảng về phát triển năng lượng đã được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành nghiêm túc thực hiện. 
Quốc hội đã ban hành 01 Bộ luật, 26 Luật, 07 Nghị quyết; Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 07 Nghị quyết; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành ban hành hơn 500 văn bản; chính quyền địa phương ban hành khoảng 600 văn bản về phát triển năng lượng.

Tuy vậy, tại Nghị quyết số 937/NQ-UBTVQH15 cũng chỉ ra việc ban hành chính sách, pháp luật về phát triển năng lượng còn một số hạn chế, bất cập như: Các luật liên quan đến điện lực, sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả, quy hoạch, đất đai, tín dụng, khoáng sản, quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp chưa thực sự đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, khả thi. Một số văn bản hướng dẫn thi hành được ban hành chưa kịp thời, chưa phù hợp cơ chế thị trường, thiếu cụ thể, hiệu lực, hiệu quả chưa cao, nhất là các chính sách về giá điện, than, khí và xăng dầu, chính sách thu hút đầu tư và nguồn lực thực hiện các dự án năng lượng. Có 13 luật cần sửa đổi, bổ sung; 02 luật cần nghiên cứu, xây dựng mới; 35 văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành cần sửa đổi, bổ sung, ban hành mới. Một số văn bản hướng dẫn quy định chung chung dẫn đến nhiều Bộ, ngành, địa phương có cách hiểu khác nhau về thời hạn thực hiện từng nhiệm vụ, làm cho kết quả thực hiện không đạt yêu cầu đề ra.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã yêu cầu Chính phủ thực hiện: i) trước cuối năm 2025, rà soát, trình Quốc hội xem xét sửa đổi, bổ sung các luật: Luật Điện lực, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả, Luật Khoáng sản, Luật Hóa chất, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, Luật Dự trữ quốc gia; và ii) đến năm 2030, hoàn thiện chính sách, pháp luật về phát triển năng lượng, với trọng tâm là rà soát, trình Quốc hội sửa đổi Luật Quy hoạch, Luật Lâm nghiệp, Luật Xây dựng, Luật Quản lý nợ công, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo; nghiên cứu, xây dựng các dự án luật về năng lượng tái tạo, về biến đổi khí hậu.

Trong số các dự án luật đó, chương trình làm việc của kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV, diễn ra từ ngày 21 tháng 10 năm 2024 đến ngày 30 tháng 11 năm 2024 bao gồm việc xem xét, thông qua 5 dự án luật: Luật Điện lực (sửa đổi), Luật Dự trữ quốc gia (sửa đổi), Luật Đầu tư (sửa đổi), Luật Quy hoạch (sửa đổi), Luật Địa chất và Khoáng sản; và cho ý kiến với 2 dự án luật: Luật Hóa chất (sửa đổi), Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp.  

Đặc biệt, Luật Điện lực sau khoảng 20 năm ban hành (2004) và thực thi, đến giai đoạn hiện nay bộc lộ những bất cập, vướng mắc, không thể giải quyết được các vấn đề mới phát sinh trong thực tiễn, cần thiết phải sửa đổi, bổ sung. Tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV, Chính phủ đã trình Quốc hội dự án Luật Điện lực (sửa đổi) với 06 chính sách lớn bao gồm: (1) Quy hoạch và đầu tư phát triển điện lực nhằm bảo đảm an ninh năng lượng cho đất nước; (2) Phát triển điện năng lượng tái tạo và năng lượng mới; (3) Hoàn thiện các quy định về điều kiện hoạt động điện lực và việc cấp, thu hồi Giấy phép hoạt động điện lực (4) Quản lý hoạt động mua bán điện theo hướng thúc đẩy thị trường điện cạnh tranh minh bạch, công bằng, hiệu quả và giá điện theo cơ chế thị trường; (5) Quản lý, vận hành hệ thống điện, chú trọng khuyến khích sử dụng điện tiết kiệm, tăng cường thực hiện giải pháp quản lý nhu cầu điện và điều chỉnh phụ tải điện; (6) An toàn sử dụng điện sau công tơ và bảo đảm an toàn đập, hồ chứa thủy điện trong giai đoạn xây dựng và vận hành công trình thủy điện.

Quốc hội nghe Bộ trưởng Bộ Công thương trình bày Tờ trình về dự thảo Luật Điện lực (sửa đổi) (Nguồn: quochoi.vn).

Ngày 30 tháng 11 năm 2024 Quốc hội đã chính thức thông qua Luật Điện lực (sửa đổi). Một trong những nội dung mới và quan trọng của Luật Điện lực (sửa đổi) là bổ sung nội dung về phát triển điện hạt nhân.
 

Tạo lập cơ chế, chính sách cho phát triển năng lượng

Nghị quyết số 937/NQ-UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề ra các nhóm nhiệm vụ khá toàn diện về cơ chế, chính sách cần thiết cho phát triển năng lượng, cụ thể:

- Đối với thị trường năng lượng: Nghiên cứu, ban hành cơ chế, chính sách phát triển, vận hành thị trường năng lượng cạnh tranh phù hợp với hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp theo lộ trình phát triển thị trường năng lượng cạnh tranh. 

- Đối với giá điện: Hoàn thiện cơ chế giá phát điện nhằm khuyến khích và thúc đẩy phát triển mạnh nguồn điện năng lượng tái tạo, trong đó có điện rác và điện sinh khối; xử lý dứt điểm vướng mắc các dự án điện gió, điện mặt trời giai đoạn trước. Khẩn trương xây dựng, thực hiện cơ chế hợp đồng mua bán điện trực tiếp giữa nhà máy điện năng lượng tái tạo và khách hàng tiêu thụ điện lớn; cơ chế đấu giá, đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư công trình điện bảo đảm công khai, minh bạch, hài hòa lợi ích và chia sẻ rủi ro giữa các bên; điều chỉnh kịp thời giá bán lẻ điện theo biến động thực tế của thông số đầu vào như giá nguyên nhiên liệu, tỷ giá, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, an sinh xã hội, đồng thời bù đắp được chi phí và lợi nhuận hợp lý để bảo toàn vốn kinh doanh của doanh nghiệp, đặc biệt là thúc đẩy cạnh tranh trong khâu nguồn điện; rút ngắn thời gian giữa các lần điều chỉnh giá điện.

- Đối với giá than, khí: Nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế phát triển thị trường cạnh tranh đối với than, khí. Thiết lập cơ chế, chính sách về giá than trong giao dịch than nhập khẩu bảo đảm phù hợp, khả thi, hiệu quả. Tính toán, xác định cơ chế giá điện khí để bảo đảm hiệu quả đầu tư của dự án điện, đặc biệt là các chuỗi dự án khí - điện sử dụng khí trong nước.

- Đối với phân ngành điện: Nghiên cứu, rà soát, đánh giá, ban hành cơ chế, chính sách thu hút đầu tư nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước đối với các dự án nguồn và lưới điện trong giai đoạn 2023-2030; bảo đảm hài hòa lợi ích của các chủ thể từ khâu khai thác khí đến khâu mua điện đối với các chuỗi dự án khí - điện để sớm đưa vào khai thác các nguồn khí trong nước; bảo đảm các nhà đầu tư thu hồi được vốn và có mức lợi nhuận hợp lý đối với các dự án điện quan trọng, ưu tiên, trong đó có các dự án điện sử dụng LNG, điện gió ngoài khơi và lưới điện truyền tải cho điện gió ngoài khơi.

- Đối với phân ngành dầu khí: Nghiên cứu, rà soát, đánh giá, ban hành cơ chế, chính sách về: đẩy mạnh đầu tư phát triển, khai thác các dự án mỏ khí trong nước, đặc biệt là 02 chuỗi dự án khí - điện Lô B và Cá Voi Xanh, bảo đảm đồng bộ các khâu đầu vào và đầu ra trong chuỗi nhiên liệu, tận dụng nguồn tài nguyên quốc gia; ưu tiên triển khai xây dựng hạ tầng kho cảng nhập khẩu LNG theo hướng phát triển các kho cảng LNG trung tâm có công suất lớn, gần các trung tâm điện lực sử dụng LNG để tận dụng tối đa cơ sở hạ tầng vận chuyển, phân phối khí, tối ưu hóa chi phí và giảm giá thành sản xuất điện; thẩm định và phê duyệt cước phí vận chuyển khí qua các hệ thống khí; triển khai các hợp đồng mua LNG dài hạn; giá khí cho sản xuất điện (gồm giá nhập khẩu, tồn trữ, tái hóa khí, vận chuyển, phân phối khí) phù hợp với thực tiễn Việt Nam và thông lệ quốc tế; đầu tư xây dựng hệ thống đường ống phân phối khí, kết nối khu vực để đảm bảo ổn định và đa dạng hóa nguồn cung, đáp ứng nhu cầu năng lượng của khu vực và thúc đẩy phát triển các khu kinh tế, khu công nghiệp có quy mô lớn.

- Đối với phân ngành than: Nghiên cứu, rà soát và hoàn thiện cơ chế, chính sách về: bảo đảm nguồn vốn thực hiện các dự án than trong nước theo quy hoạch; đầu tư, mua tài nguyên than ở nước ngoài trong dài hạn, đa dạng hóa nguồn than nhập khẩu; đầu tư hệ thống hạ tầng kho, cảng trung chuyển than, vận chuyển và dự trữ than. Ban hành văn bản hướng dẫn chủ đầu tư các nhà máy điện than về cơ chế mua than nhập khẩu dài hạn từ các chủ mỏ (hoặc đại diện chủ mỏ) tuân thủ quy định của pháp luật Việt Nam và phù hợp thông lệ quốc tế, đảm bảo nguồn than cho sản xuất điện ổn định, dài hạn với giá cạnh tranh, minh bạch.

- Đối với phân ngành năng lượng tái tạo, năng lượng khác: Hoàn thiện chính sách, pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo, trọng tâm là các cơ chế về: điện gió ngoài khơi trên cơ sở đánh giá tác động và bảo đảm quốc phòng, an ninh; điện mặt trời mái nhà tự sản, tự tiêu, điện mặt trời mái nhà tại các tòa nhà công sở, nhà dân, công trình công cộng, khu công nghiệp; hệ thống lưu trữ năng lượng, pin nhiên liệu trong phương tiện giao thông vận tải. Sớm ban hành cơ chế phát triển điện gió, điện mặt trời mái nhà cho khu vực miền Bắc để hạn chế tình trạng thiếu điện ngay trong năm 2024 và các năm tiếp theo.

- Về sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả: Nghiên cứu, rà soát, ban hành cơ chế, chính sách về: chuyển đổi cơ cấu ngành, lĩnh vực sản xuất theo hướng tiêu thụ ít năng lượng; khuyến khích, hỗ trợ đi đôi với thực thi chế tài cụ thể trong việc sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, gắn với yêu cầu bảo vệ môi trường, nâng cao khả năng hội nhập quốc tế và sức cạnh tranh của hàng hóa Việt Nam.

- Về chuyển đổi năng lượng theo hướng bền vững: Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện chính sách, pháp luật và tăng cường năng lực, chuẩn bị các điều kiện bảo đảm thực hiện lộ trình chuyển đổi năng lượng theo hướng bền vững, vừa đáp ứng đồng thời yêu cầu bảo đảm an ninh năng lượng, an ninh tài chính, an sinh xã hội và phấn đấu thực hiện cam kết quốc tế của Việt Nam với sự hỗ trợ từ các đối tác quốc tế. Trước mắt, tập trung xây dựng, hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động kiểm kê khí nhà kính, phát triển thị trường các-bon và áp dụng cơ chế, chính sách về tín chỉ các-bon, thuế các-bon, cơ chế giải quyết các vấn đề môi trường đối với các nhà máy nhiệt điện than và trong phát triển năng lượng tái tạo nhằm đáp ứng yêu cầu, cam kết quốc tế về an toàn môi trường, phát triển bền vững.

- Về tài chính và huy động vốn: Nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế tài chính và huy động tối đa nguồn lực xã hội hóa, khuyến khích tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tham gia phát triển năng lượng; đặc biệt cho đầu tư phát triển nguồn và lưới điện. 

Trích Tạp chí 

"PHÂN TÍCH VÀ NHẬN ĐỊNH CỦA PECC2 VỀ TRIỂN VỌNG PHÁT TRIỂN NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM"

(ẤN BẢN 2024)